30.12.2010 17:08 Борис Тропинин
Сегодня сайт prokuratura-nso.ru опубликовал протест прокурора Новосибирской области Евгения Овчинникова. Ранее с просьбой рассмотреть законность постановления губернатора об ограничении числа льготных поездок в Прокуратуру НСО обратилась фракция КПРФ Совета депутатов Новосибирска.
«КПРФ в Новосибирске» публикует тест протеса полностью:
13.12.2010 подписано постановление №388 «О внесении изменений в постановление Губернатора Новосибирской области от 29.10.2007 №422» (далее – постановление №388), вступающее в силу с 01.01.2011.
Постановление №388 официально не опубликовано.
Данным постановлением внесены изменения в отдельные пункты постановления Губернатора Новосибирской области от 29.10.2007№422 (далее – постановление №422) «О порядке возмещения расходов перевозчикам,осуществляющим перевозки отдельных категорий граждан по микропроцессорным пластиковым картам «Социальная карта» (далее – МПК) и утвержденного им Положения о микропроцессорной пластиковой карте «Социальная карта» (далее – Положение).
В частности, в соответствии с абзацем 2 пункта 2 постановления №388 изложен в новой редакции абзац 1 подпункта 2.1 пункта 2 постановления №422.
Установлено, что с 01.01.2011 в пределах средств, предусмотренных законом Новосибирской области об областном бюджете,возмещение расходов перевозчикам, осуществляющим перевозки отдельных категорий граждан по МПК, сверх стоимости месячной активации МПК за каждую поездку до размера действующего тарифа на перевозки пассажиров, но не выше предельного(максимального) тарифа, установленного департаментом по тарифам Новосибирской области по видам транспорта, за фактическое количество поездок, подтвержденное отчетами по форме, утвержденной министерством транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области, в количестве, не превышающем 30 поездок на 1 МПК в месяц.
То есть, с 01.01.2011 «отдельные категории граждан», пользующиеся льготами по перевозкам с использованием социальных карт «МПК» могут осуществить не более 30 поездок в месяц по этим картам.
Согласно абзацу 1 пункта 5 постановления №388 изложен в новой редакции абзац 1 пункта 2 Положения, в соответствии с которой МПК является специальным проездным билетом – документом установленного образца, подтверждающим право его владельца на совершение 30 поездок в месяц без взимания платы по муниципальным и пригородным маршрутам регулярного сообщения на пассажирском электрическом (трамвай, троллейбус, метрополитен) и автомобильном (кроме такси) транспорте организаций (перевозчиков), заключивших договоры на перевозку пассажиров по единому социальному проездному билету и МПК.
Первым предложением пункта 6постановления №388 внесены дополнения в пункт 4 Положения, в котором слова «для проезда» дополнены словами «в пределах лимита поездок, установленного в пункте2 Положения».
В соответствии с абзацем 3 пункта 8 постановления №388 Положение дополнено пунктом 8, устанавливающим, в числе прочего, что граждане, использовавшие месячный лимит поездок, проезд по муниципальным и пригородным маршрутам регулярного сообщения на пассажирском электрическом (трамвай, троллейбус,метрополитен) и автомобильном (кроме такси) транспорте организаций(перевозчиков), заключивших договоры на перевозку пассажиров по единому социальному проездному билету и МПК на территории Новосибирской области, осуществляют на общих основаниях.
Согласно абзацу 3 пункта 2, абзацу 2 пункта 5 постановления №388 количество поездок по МПК в месяц не ограничивается для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в образовательных учреждениях, детей из многодетных семей – учащихся образовательных учреждений всех типов и одного из родителей многодетной семьи,а также инвалидов всех групп инвалидности, детей-инвалидов, одного из родителей(опекунов, попечителей) ребенка-инвалида (детей-инвалидов) и одного лица,сопровождающего инвалида в поездке. Возмещение организациям-перевозчикам расходов, связанных с перевозкой данных категорий граждан, производится в полном объеме.
Абзац 2 пункта 2, абзац 1 пункта 5, первое предложение пункта 6, абзац 3 пункта 8 постановления №388 противоречат федеральному законодательству и подлежат приведению в соответствие с ним последующим основаниям.
Постановлением №422 (в ред. от 13.12.2010) предусмотрено,что МПК выдается гражданам, имеющим право на приобретение единого социального проездного билета на территории Новосибирской области, в соответствии с перечнем категорий граждан, имеющих право на приобретение единого социального проездного билета на территории Новосибирской области, утвержденным постановлением Губернатора Новосибирской области от 03.09.2010 №271 «О внесении изменений в постановление Губернатора Новосибирской области от 31.01.2005 №32»,а именно:
1. Ветеранам Великой Отечественной войны.
2. Ветеранам боевых действий.
3. Инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий.
4. Ветеранам труда по достижении возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости.
5. Ветеранам труда Новосибирской области по достижении возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости.
6. Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы.
7. Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы.
8. Бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны.
9. Лицам,подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненным к ним категориям граждан.
10. Инвалидам всех групп инвалидности, детям-инвалидам, одному из родителей (опекунов,попечителей) ребенка-инвалида (детей-инвалидов), лицу, сопровождающему инвалида1 группы или ребенка-инвалида (не более одного сопровождающего на каждого инвалида).
11. Лицам,признанным пострадавшими от политических репрессий, подвергшимся политическим репрессиям и признанным реабилитированными.
12. Лицам,проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны.
13. Детям-сиротами детям, оставшимся без попечения родителей, обучающимся в образовательных учреждениях.
14. Детям из многодетных семей - учащимся образовательных учреждений всех типов.
15. Пенсионерам,получающие трудовую пенсию по старости, проживающим в Новосибирской области.
В соответствии с действующим федеральным законодательством право граждан России, удостоенных звания Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации и являющихся полными кавалерами ордена Славы,на бесплатное личное пользование внутригородским транспортом (трамваем,автобусом, троллейбусом, метрополитеном, водными переправами), а в сельской местности - автобусами внутриобластных линий установлено частью 2 статьи 6Закона Российской Федерации от 15.01.1993 №4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы».
Согласно части 1 статьи 11 этого Закона расходы, связанные с реализацией статьи 6 Закона, финансируются за счет предусмотренных на эти цели средств федерального бюджета на соответствующий год, передаваемых Пенсионному фонду Российской Федерации.
Льгота для граждан, удостоенных звания Героя Социалистического Труда, и граждан Российской Федерации, награжденных орденом Трудовой Славы трех степеней, в виде бесплатного пользования городским пассажирским транспортом (трамвай, автобус,троллейбус, метрополитен, водные переправы), поездами пригородного сообщения, а в сельской местности - автобусами внутриобластных линий, предусмотрена частью 2статьи 4 Федерального закона от 09.01.1997 №5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы».
В силу части 1 статьи 7 данного Закона расходы, связанные с реализацией статьи 4Закона, также финансируются за счет предусмотренных на эти цели средств федерального бюджета на соответствующий год, передаваемых Пенсионному фонду Российской Федерации.
Таким образом, льготы в виде бесплатного проезда отдельными видами транспорта для перечисленных категорий граждан установлены федеральными законами, финансирование их предоставления является расходными обязательствами Российской Федерации.
Указанными, а также иными федеральными законами высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации не предоставлено право уменьшения объема льгот для перечисленных категорий лиц.
Ограничение количества бесплатных поездок названным категориям лиц ухудшает их социальные права, что недопустимо.
Другие категории граждан, указанные в перечне, утвержденном постановлением Губернатора Новосибирской области от 03.09.2010 №271, и имеющие право на получение МПК, пользовались бесплатным проездом в соответствии с нормами федерального и областного законодательства еще до 01.01.2005, т.е. до вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее –Федеральный закон №122-ФЗ).
Так, Федеральным законом от 12.01.1995№5-ФЗ «О ветеранах» (в ред. от 29.06.2004) для граждан - ветеранов Великой Отечественной войны бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов устанавливался п/п 16 части 1 статьи 15, п/п 12 части 1ст. 19, п/п 12 части 1 статьи 18, для ветеранов боевых действий – п/п 13 части1 статьи 16, ветеранов труда – п/п 4 части 2 статьи 22, лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев,исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны – п/п 7 части 1 ст. 20 Закона.
Лица,подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и приравненные к ним категории граждан до 01.01.2005 пользовались правом на бесплатный проезд по территории Российской Федерации на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) в сельской местности, а также на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов на основании п/п 8 статьи 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 №1244-1 (в ред. от 26.04.2004) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».
Право на бесплатный проезд для лиц,признанных пострадавшими от политических репрессий, подвергшихся политическим репрессиям и признанных реабилитированными, до 01.01.2005 устанавливалось п/п «е» статьи 16 Закона Российской Федерации от 18.10.1991 №1761-1 (в ред. от23.10.2003) «О реабилитации жертв политических репрессий».
Приведенные нормы федеральных законов утратили силу с 01.01.2005 в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004№122-ФЗ.
Льготы в виде бесплатного проезда для ветеранов труда Новосибирской области, а также для пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости, проживающих в Новосибирской области,предусматривались соответственно подпунктом «в» части 1 статьи 4 Закона Новосибирской области от 25.07.2003 №127-ОЗ «О ветеранах труда Новосибирской области» и пунктом 1 распоряжения администрации Новосибирской области от17.02.1994 №67-р «О бесплатном проезде пенсионеров и инвалидов в общественном транспорте».
Федеральный закон №122-ФЗ изменил правовое регулирование вопросов социального обеспечения отдельных категорий граждан на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и предоставил субъектам Российской Федерации право самостоятельно устанавливать меры социальной поддержки, финансирование предоставления которых отнесено к расходным полномочиям субъекта Российской Федерации.
Подпунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено, в том числе, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан.
Вместе с тем Федеральный закон №122-ФЗ, согласно его преамбуле, принят в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой; нормы данного Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
В соответствии с частью 1 статьи 153 указанного закона в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых до 1 января 2005 года возникло право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых им нормах, не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в предусмотренных им форме и размерах.
Часть 2статьи 153 закона устанавливает, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Смысл приведенных законоположений разъяснялся Конституционным Судом Российской Федерации (постановление от 15.05.2006 №5-П, определения от 17.10.2005 №385-О,от 21.12.2006 №536-О и другие), согласно позиции которого, принимая решение об изменении механизма предоставления мер социальной поддержки, федеральный законодатель исходил из того, что при переходе к новой системе социальной защиты граждан субъекты Российской Федерации не могут действовать произвольно, а должны, как указано в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования.
В случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года, субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы,обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты. Вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года, а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат,предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Эти требования,обусловленные конституционными принципами социальной защиты, подлежат соблюдению субъектами Российской Федерации при осуществлении ими правового регулирования предоставления мер социальной поддержки.
Нормативное правовое регулирование,осуществляемое органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты граждан, должно соответствовать содержащимся в Конституции Российской Федерации принципам, лежащим в основе социального обеспечения, включая принципы справедливости, равенства, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав, в том числе права на социальное обеспечение, недопустимости снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, федеральным законодателем установлены не только общие принципы перехода к новой системе социальной поддержки, но и гарантированный минимальный (базовый) уровень мер такой поддержки и тем самым - пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопроса об объеме предоставления мер социальной поддержки. Указанным гарантированным минимумом, не подлежащим снижению, является тот уровень социальной защиты,который сложился по состоянию на 31 декабря 2004 года (определения от 02.02.2006№56-О, от 11.07.2006 №353-О, от 17.10.2006 №397-О).
Передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации.
В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.(постановление от 17.06.2004 №12-П, определения от 27.12.2005 №502-О, от 02.02.2006№56-О).
Кроме того, постановление Губернатора Новосибирской области от 13.12.2010 №388 принято без учета позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной при оценке конституционности отдельных положений нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан,в частности, ветеранов боевых действий, лиц, пострадавших от политических репрессий и признанных реабилитированными, граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.
В частности, в определении от 27.12.2005 №502-О Конституционный Суд Российской Федерации установил, что право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для ветеранов боевых действий, по сути, являлось гарантией,носящей компенсаторный характер. Предоставив ее, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязательства в отношении граждан,выполнивших свой долг перед Отечеством. Субъекты Российской Федерации совместно с Российской Федерацией в меру своих конституционных полномочий участвуют в реализации функций социального государства и несут ответственность в сфере социальной защиты, обязанностей по гарантированию ветеранам боевых действий,ранее имевшим право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте общего пользования, в рамках новой системы социальной защиты возможности беспрепятственного пользования услугами городского транспорта.
Иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать отмену для определенных лиц прав, приобретенных ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых ими в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть2) и 57 Конституции Российской Федерации.
В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера.
В отношении лиц, пострадавших от политических репрессий и признанных реабилитированными, граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Конституционный Суд Российской Федерации высказался, что предоставляемые этим категориям граждан меры социальной поддержки входят в признанный государством объем возмещения вреда, который должен соблюдаться субъектами Российской Федерации при передаче им полномочий по предоставлению таких мер (определение от 01.12.2005№462-О, от 08.06.2004 №344-О).
Согласно ст.79 Федерального конституционного закона решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
Конституционно-правовой смысл законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации на основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных им в сохраняющих свою силу решениях, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
Введение постановлением Губернатора Новосибирской области от 13.12.2010 №388 нового порядка предоставления мер социальной поддержки в виде бесплатного проезда, предусматривающего30 поездок без взимания платы на 1 МПК в месяц, явно ухудшает положение отдельных категорий граждан, в том числе тех, в отношении которых ранее Конституционным Судом Российской Федерации была высказана позиция о недопустимости уменьшения объема указанных мер.
В соответствии с пунктом"ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст.22 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции(уставу) и законам субъекта Российской Федерации.
Протест вносится в целях предупреждения снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты отдельных категорий граждан, проживающих в Новосибирской области.
На основании изложенного,руководствуясь ст. ст. 23, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
ТРЕБУЮ:
1.Привести постановление Губернатора Новосибирской области от 13.12.2010 №388 «О внесении изменений в постановление Губернатора Новосибирской области от 29.10.2007№422» в соответствие с федеральным законодательством, исключив из абзаца 2 пункта 2 слова «в количестве, не превышающем 30 поездок на 1 МПК в месяц», заменив в абзаце 1 пункта 5 слова «на совершение 30 поездок в месяц» на слова «на проезд», исключив первое предложение пункта 6, а также исключив из абзаца 3 пункта 8 слова «,а также использовавшие месячный лимит поездок,».
2. Протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления.
3. О результатах его рассмотрения сообщить в прокуратуру Новосибирской области в письменном виде.
Прокурор области
государственный советник
юстиции 2 класса
Е.Ф. Овчинников
