23.05.2008 15:59
Тысячное заседание Государственной думы, как и с помпой отпразднованное два года назад столетие со дня созыва царской Думы, вновь используется для попыток власти хотя бы слегка реабилитировать в общественном мнении явно невысокий авторитет парламентского учреждения в России. Вновь оживились споры о его жизнеспособности и перспективности в российских условиях. И хотя на официальном уровне можно услышать всевозможные рассказы о том, что «нам удалось преодолеть синдром недоверия к парламентаризму», даже социологические данные прорежимных исследовательских центров не столь оптимистичны: относительное большинство граждан (35 процентов) заявили, что «в современной России без парламента можно обойтись».
ОЧЕРЕДНОЙ ПРИСТУП бюрократического внимания к проблеме парламентаризма понятен. Он отражает споры во властных верхах насчёт целесообразности трансформации политического режима из президентской в парламентскую республику. Причина — возникновение властного тандема Путин — Медведев. И вопрос сей не прост. Даже чреват. Ведь был же в недавней истории Российской Федерации подобный эпизод: двоевластие Ельцина — Хасбулатова. И чем он закончился, известно: трагически, кровью, танковой стрельбой по парламенту.
И потому тем, кто мало-мальски соприкасается с политикой (ее теорией, а тем более практикой), ясно, что такая ситуация (мирное сосуществование формально всевластного президента Медведева и якобы национального лидера-"полухаризматика" премьер-министра Путина) долго продолжаться не сможет. Ведь по властным полномочиям и фактическому влиянию посты президента и премьер-министра в России просто несопоставимы. И даже опора Путина на «Единую Россию» как партию, имеющую конституционное большинство в Думе, но зависимую от кремлевской администрации, мало что здесь меняет в условиях сохранения суперпрезидентской республики.
В нынешней России премьер президенту — не партнёр, а только подмастерье. Всем памятна ситуация, когда съездивший в США и обласканный там как потенциальный президент премьер Черномырдин в одну минуту был отправлен Ельциным в отставку без всяких консультаций с Думой. Да и премьеры путинского призыва оказывались на политической «помойке» в самое нежданно-негаданное время, буквально в одночасье. И никакая угроза импичмента президенту со стороны Думы тут не страшна — в «танковой» ельцинской Конституции на этот случай выстроено столько барьеров, что преодолеть их нереально.
И всё же попытка очередной межклановой «разводки» сегодня принимает форму камлания на тему парламентаризма и возможного перехода к парламентской республике. И потому следует остановиться на нескольких принципиальных моментах, касающихся вала публикаций — этаких сказок о тысяче и одной ночи российского парламентаризма, который-де пышно расцветает на отечественной суверенно-демократической почве.
В России нет никакого парламентаризма
Прежде всего надо отметить, что в нынешней Российской Федерации ни о каком парламентаризме в классическом понимании речи быть не может.
Общепринято, что парламентаризм как форма, принцип политической организации государства, при котором разграничены функции законодательных и исполнительных властей, но существует привилегированное положение парламента, сложился в эпоху революций XVI — XVIII веков. О «расцвете парламентаризма» в ХIX веке много сказано применительно к Англии, отчасти — Франции после крушения бонапартизма и США в период так называемого правления конгресса в 1880—1890 годы. Причем мысль о необходимости «привилегированного» положения парламента была впервые последовательно сформулирована английским философом конца XVII — начала XVIII века Дж. Локком и с тех пор признается необходимым атрибутом парламентаризма.
Нынешнюю систему государственного правления, возникшую после трагических событий октября 1993 года и закрепленную в Конституции Российской Федерации (1993 г.), вообще нельзя определять термином «парламентаризм». И растиражированные заявления председателя думского Комитета по конституционному законодательству и госстроительству «единоросса» В. Плигина о том, что в России якобы сформировалась «парламентско-президентская республика», так как Дума даёт согласие на назначение премьер-министра, ничего, кроме хохота, у специалистов не вызвали. Кстати, очередное унижение парламента при назначении Путина главой правительства, когда соискатель премьерского поста не счёл нужным соблюсти даже формальную парламентскую традицию предварительных консультаций во фракциях, стало еще одним красноречивым свидетельством уничижения народного представительства.
Фактически верховенствующая власть сосредоточена в руках президента России, который, по образному выражению Г. А. Зюганова, «всех назначает, всех снимает и ни перед кем не отвечает». Дума не только не имеет какой-либо «привилегированности», что является непременным атрибутом парламентаризма, но и не оказывает какого-либо влияния на президента. Глава государства, согласно Конституции (ст. 84), вообще может быстренько распустить Государственную думу, если она, например, не даст согласия на нужного президенту премьера. Шантаж угрозой роспуска был постоянным элементом борьбы с оппозиционной Думой во времена Ельцина. Впрочем, право роспуска парламентского учреждения — это, скорее, технико-юридический аспект, который далеко не всегда свидетельствует о слабости представительного органа и силе главы государства. В Великобритании и Германии, например, соответственно король и президент при определенных условиях распускают парламенты, но это не говорит о сильной власти главы государства и не отменяет «привилегированность» палаты общин или бундестага.
Справедливости ради отметим, что понятие «парламентаризм» стало затасканным и лишенным реального содержания не только в современной российской политической лексике. И западные политологи используют его вне локковского контекста «привилегированности». Например, немецкие исследователи уже объявляют: «Если народное представительство не играет центральную роль в политике, то можно говорить об „авторитарном“ и даже „тоталитарном“ парламентаризме». Таким образом, даже в западной политологии утверждается, что некие разновидности парламентаризма возможны и без приоритетности, центральной роли парламента в системе государственных институтов.
Корифеи европейской политологии, включая М. Дюверже, с середины ХХ века во весь голос заговорили о «кризисе европейского парламентаризма». Кстати, вопрос об ограниченности либеральной демократии был поставлен еще К. Марксом. Исследуя сущность и различные формы социального отчуждения, он справедливо критиковал практику парламентаризма, формальность прав и свобод человека в классово разделенном обществе. Известны отношение В. И. Ленина к парламентаризму и его концепция Советов как альтернативы этой системе государственной власти. Тенденция упадка политического влияния и роли парламента проанализирована им довольно подробно. Не раз писал он и о превращении парламентов в «говорильни», «болтающие корпорации», всё больше отстраняемые от действительных рычагов власти. Правда, Ленин же и настаивал на максимальном использовании в политической борьбе парламентской трибуны, предостерегая коммунистов от рецидивов детской болезни «левизны».
Известный российский государствовед, экс-председатель Верховного Совета СССР А. И. Лукьянов довольно метко определил всю бессодержательность политических причитаний по поводу успешности опыта прививки принципа парламентаризма на российскую почву: «Мы наблюдаем, как практически исчезает принцип разделения властей, на котором построен парламентаризм. Например, провозглашенное в ныне действующей Конституции разделение властей всё больше превращается в господство президентской вертикали. Происходит неуклонное ослабление роли представительных и судебных органов власти. Отделение органов самоуправления от государственной власти, установленное в Конституции, приводит к деградации лишенного материальной базы местного самоуправления. Мы становимся свидетелями краха парламентаризма, представительной системы во всем мире, кризиса разделения властей и различных форм демократии. Это неизбежные результаты глобализации…»
Практика деятельности Государственной думы, ныне празднующей свое тысячное заседание, как раз неоспоримо свидетельствует о кризисе парламентаризма в современной России.
Усиление народного недоверия к Думе
С тех пор, как осенние месяцы 1993 года принесли коренные изменения в политический режим в России, проблема легитимности нынешней власти, равно как и нового парламентского учреждения, не теряет актуальности. Правда, до настоящего момента ни одна из значимых политических сил страны ее пока не актуализирует. Но факт политического непризнания итогов референдума 12 декабря 1993 года периодически поднимается, а обнародованные тогда результаты голосования до сих пор обсуждаются в научной литературе как недостоверные. Хотя, в целом, проблему легитимности политического режима в России, а также существующего с 1994 года парламентского учреждения пока можно считать до поры до времени замороженной.
Новая политическая реальность, сложившаяся после событий октября 1993 года, поставила под вопрос само существование парламентского института. Конституция 1993 года и политическая практика в значительной степени низвели роль Думы до законосовещательного уровня, не имеющего полноценных контрольных функций в отношении исполнительной власти. Это серьезно сказалось на общественном авторитете парламента.
Если позднеперестроечные съезд и Верховный Совет РСФСР вначале имели колоссальную поддержку, с ними связывались громадные народные надежды, то проведшая тысячу заседаний Дума вызывает стабильное народное отторжение. Причем наименее заслуживающей доверия россиян была плюралистичная и многополюсная первая Дума во главе с Рыбкиным. О том, что она вполне заслуживает доверия, заявляло лишь до 4 процентов граждан. Наибольший уровень доверия (хотя всё равно низкий) граждане испытывали к третьей Думе в начальный период ее деятельности, когда существовала «большая коалиция» КПРФ и «Единства» (11 процентов полного доверия). Сопоставление данных о доверии думской форме народного представительства и «старому» Верховному Совету РСФСР, избранному безальтернативно и состоявшему из членов «блока коммунистов и беспартийных», было отнюдь не в пользу современного парламента. Так, четвертая Дума, имевшая подавляющее большинство депутатов от правящей партии «Единая Россия», не дотягивала и до половинного уровня доверия Верховному Совету РСФСР времен излета однопартийной системы конца 1980-х (сопоставимые данные измерений тогдашнего ВЦИОМ, ставшего впоследствии «Левада-центром»).
По современным замерам даже прорежимных центров, степень недоверия к новой, пятой Думе также сохраняется на более высоком уровне, чем показатели доверия. А в целом только треть населения (данные «Левада-центра») считает, что России подходит демократическая модель, принятая на Западе.
Деградация парламентских функций в деятельности Думы
С исторической точки зрения, начиная с 1275 года, с Великой Хартии вольностей, английской и французской революций, парламентское представительство собиралось для контроля за монархией, то есть создавалось народное представительство, теснящее исполнительную власть, монархический строй. И уже из представительной природы вытекали различные функции — контрольная, законодательная, бюджетная и т. п. В основе парламентской деятельности лежало не разделение властей, не законодательство, а контроль за исполнительной властью или монархом.
Падение оппонирующей роли Думы по отношению к исполнительной власти, фактически зависимое положение от администрации президента объективно снизили потребность парламентского большинства в контрольной деятельности. Нынешняя Государственная дума в период безраздельного господства «Единой России» добровольно отказалась от даже существовавших куцых контрольных парламентских функций. Из сферы влияния Думы выведена Счётная палата, контролирующая расходование бюджета правительством. Теперь здесь все назначения осуществляются президентом. А в отличие от практики первой и второй Дум нынешние парламентарии даже ни разу не воспользовались правом инициировать поручения Счётной палате по проверке тех или иных министерств или ведомств. Отказалась Дума даже от формального влияния на процессы приватизации, формирование правительственных инвестиционных программ и т. п. В «суверенной» российской демократии не работает и механизм парламентских расследований, парламентских запросов. А процедура протокольных поручений палаты в пятом созыве всё более используется правящим большинством не для расширения сферы парламентского контроля, а для давления на депутатов-коммунистов, когда оппонирование «Единой России» тут же наказывается обращениями за санкциями в комиссию по этике и др.
Реализация различными созывами Государственной думы своих полномочий была прямо обусловлена соотношением партийно-политических сил. По мере расширения пропрезидентского ядра в парламенте оппонирующая роль Думы снижалась. И наоборот, доля одобряемых главой государства законодательных решений увеличилась. Если во втором созыве президент подписал только чуть более половины принятых Думой законов, то в четвертом — этот показатель достиг почти ста процентов. В результате некритичного отношения к президентско-правительственным законодательным новациям и был, например, принят имевший столь трагические последствия для общества, особенно старшего поколения, пресловутый закон о «монетизации» льгот, вздыбивший всю страну. К сожалению, и нынешняя, пятая Дума также не имеет в законотворчестве самостоятельного от исполнительной власти мнения.
В выполнении парламентом своих представительных и контрольных функций также видна серьезная отрицательная эволюция за прошедшую тысячу заседаний. В связи с изменением расстановки партийно-политических сил наблюдался процесс свертывания этих функций в третьей, четвертой и пятой Думах. В практике третьей, четвертой Дум заявления с изложением позиции парламента по важнейшим политическим вопросам сократились в среднегодовом исчислении на треть по сравнению с первым и вторым созывами. А в пятой — стали еще большей редкостью.
Если проанализировать опросные данные за полтора десятилетия нашего Центра исследований политической культуры России, то сам образ Государственной думы в массовом сознании также пережил определенную негативную трансформацию.
Сначала, в период первой Думы, ее воспринимали как такой же институт (не лучше и не хуже), что и распущенные Верховный Совет и Съезд народных депутатов. С одной существенной поправкой — как маловлиятельную их копию. Причем определение маловлиятельности проходит в массовом восприятии при опросах практически через весь период функционирования этой Думы.
Следующий созыв Думы, где коммунисты имели относительное большинство, воспринимался через призму его оппозиционного характера в отношении президента и правительства. Но опять же авторитет народного представительства был невысок и падал по мере ухудшения социально-экономической ситуации. Хотя был здесь и период — после дефолта 1998 года,— когда деятельность Думы оценивалась более доброжелательно, чем работа Ельцина.
Представления о Думе третьего созыва были уже в значительной степени негативными: большинство ее воспринимало как «винтик» в правительственном механизме, орган, который лишь «штампует нужные власти законы». В итоге в четвертом созыве в массовом сознании возникло ощущение, что парламент — это «чужая Дума». А монетизационный кризис 2005 года вообще породил массовые требования отставки Путина и роспуска Думы. И лишь золотовалютный нефтегазовый дождь позволил власти несколько откупиться от протестующих, а тотальное доминирование Кремля в электронных СМИ помогло «партии власти» вернуть контроль над политической ситуацией.
Закрепленное в Конституции за Думой право постановки вопроса о доверии правительству в качестве механизма некоего контроля парламента над кабинетом министров, как показала практика функционирования думского парламентского учреждения с 1994 года, носило во многом имитационный, формальный и подчас даже иллюзорный характер. Вся конституционная процедура на деле выливалась лишь в возможность обращения парламента к главе государства с вопросом: доверяет ли он своему правительству? В итоге инициирование вотумов доверия правительству никак не сказывалось на деятельности кабинета и не приводило к корректировке курса. Правительства отправлялись в отставку по прихоти президента, а не под давлением Думы или общественного мнения. Кстати, правительство Касьянова было заменено правительством Фрадкова не в период думских вотумов и наивысшего народного недовольства его деятельностью, а на пике позитивного отношения к деятельности кабинета.
Общественное восприятие вотумов недоверия, как показывают данные исследований, постепенно трансформировалось в понимание значительной частью граждан, что правительство является только отражением, тенью более мощной президентской власти. А президент для парламента, как свидетельствовало развитие политического процесса в России, в том числе и в вопросах правительственной политики, был практически недосягаем и неподконтролен.
Исследования ЦИПКР, других аналитических центров показали, что за всё время существования Думы в народном менталитете произошла определенная трансформация мнений по ключевому вопросу о необходимости парламента вообще. Эта трансформация прошла от доминирования суждений в его пользу через утверждения, что нужен не «такой» (без власти, авторитета и влияния), а другой, к преобладанию убежденности, будто «в современной России без парламента можно обойтись». Таковы были главные этапы этого процесса на протяжении тысячи думских заседаний и 14 лет функционирования Думы.
Накануне торжественного заседания 22 мая и готовящегося праздничного банкета в Кремле в честь парламентского миллениума Дума, где доминируют представители «Единой России», получила от «патрона» — администрации президента — ещё одно зримое свидетельство своей политической незначительности. Пример разрешения кризиса периодической печати весьма поучителен. Не «единороссовские» думские слушания, а лоббистские усилия владельцев масс-медиа, оформленные через Общественную палату, заставили администрацию президента вмешаться и разрешить конфликт газетчиков и почтовиков. Этот самый свежий факт вновь показал всем, сколь малозначим политический вес Думы в современной России.
Все торжества по случаю тысячного заседания Думы, приемы и концерты, речи и здравицы, пропагандистские сказки просто не в состоянии скрыть факт деградации властной роли и общественной престижности Думы, кризиса парламентаризма в России.
Сергей Обухов, Сергей Васильцов (KPRF.RU)
